Vyhodnocování úrovně plnění protiteroristických opatření v České republice: Rámec a základní dokumenty

Autor: Oldřich Krulík » Kategorie: 02/2004 » 01. 11. 2004

Až do roku 2000 v ČR neexistoval skutečně koncepční materiál, věnující se problematice boje proti terorismu. Vzhledem k tomu, že Československo a později Česká republika nebyly ve větším měřítku s případy terorismu konfrontovány, věnovaly se tématu zejména specializované policejní útvary. Změnu přinesl až rok 2000, kdy byly z iniciativy Ministerstva vnitra zahájeny práce na širším průřezovém dokumentu, který by například odrážel závazky, které ČR vyplývaly ze specializovaných mnohostranných a dvoustranných mezinárodních smluv. Dokument utajované povahy, nazvaný “Studie připravenosti České republiky na řešení hrozby teroristického útoku” dospěl do vysokého stádia rozpracování, avšak nikdy nevstoupil v platnost, protože celou situaci zásadně změnily útoky ze dne 11. září 2001.

Celý koncept bylo třeba zásadně přepracovat, zejména s ohledem na připravované kroky, koordinované na úrovni EU. Zejména se jednalo o reakci na přijaté dokumenty “Usnesení a akční plán mimořádného zasedání Evropské rady”, zveřejněný dne 21. září 2001 v Bruselu. Text navazoval na “Společné euro-americké ministerské prohlášení o boji proti terorismu”, přijaté rovněž v Bruselu 20. září 2001.

Tyto dokumenty byly výsledkem série jednání a konzultací ministrů vnitra, obrany, dopravy, zahraničí, financí a jiných resortů členských zemí EU (a jiných států, včetně USA), které se udály v prvním týdnu po tragických událostech v USA. Zároveň se jednalo i o akceleraci implementace závěrů, přijatých na zasedání Evropské rady v Tampere (15.-16. října 1999). Přijaté dokumenty obsahují řadu konkrétních doporučení pro členské a kandidátské země EU. Evropské společenství ještě nikdy žádné podobné dokumenty nevydalo.

Například otázky vojenství (a zpravodajských služeb) byly vždy - i z důvodu členství čtyř neutrálních zemí v Unii - považovány za oblast působnosti Severoatlantické aliance. Nyní však i Rakousko, Švédsko, Finsko a Irsko daly najevo ochotu ke spolupráci v této oblasti, byť si ponechávají právo volby, jakou konkrétní podobu jejich pomoc na sebe vezme. Pro Spojené státy, zasažené teroristickým útokem, však bylo podstatné, že namísto nutnosti bilaterálních jednání s jednotlivými evropskými zeměmi, se jim nyní dostalo jasné podpory ode všech zemí EU jako celku.

Příslušné silové resorty v EU (a Evropě obecně) teď dostaly jasný mandát k zintenzivnění své práce. Celá protiteroristická kampaň byla přitom předem chápána jako dlouhodobá, komplexní a finančně, personálně i jinak náročná. Jejími součástmi neměla být jen bezpečnostní či vojenská, ale i politická a ekonomická opatření, taková, která by vedla ke snížení rizika budoucího teroristického útoku (nejen) na euro-americký prostor.

Rozpracováním výše uvedených tezí se stala tzv. “Road Map” Rady EU ze dne 17. října 2001, obsahující řadu konkrétních doporučení. Tento text se stal modelem, podle kterého vznikly akční plány některých jednotlivých zemí EU, včetně kandidátských států. Jednotlivé země - pokud vůbec akční plány boje proti terorismu vytvářely - volily rozsah a intenzitu opatření podle řady faktorů (své velikosti, lidnatosti, geostrategické polohy, odhadovaného rizika, svého zapojení do odvetných opatření, atd.). Přitom je třeba zdůraznit, že ne všechny jednotlivé země EU své Akční plány vytvářejí. Řada z nich se spokojila s implementováním souhrnného Akčního plánu EU.

K vypracování vlastního akčního plánu se Česká republika zavázala přijetím závěrečné Deklarace z Evropské konference dne 20. října 2001. Pro ČR bylo stěžejní vyjádřit aktivitám euro-americké koalice jednoznačnou politickou podporu a nezkomplikovat svůj vstup do EU, respektive nezdiskreditovat se jako nedůvěryhodný partner.

Zpracování Národního akčního plánu České republiky boje proti terorismu

Okamžitě po 11. září 2001 byly v rámci Ministerstva vnitra zahájeny analytické práce, mapující opatření, která byla prováděna v rámci aktuální protiteroristické kampaně doma i ve světě. Dne 25. září 2001 Bezpečnostní rada státu usnesením č. 208/D uložila ministru vnitra úkol vyhodnotit základní aktuální euro-americké dokumenty, věnující se problematice boje proti terorismu. Úkol byl splněn (výsledkem byl nepublikovaný text “Analýza důsledků ,Společného euro-amerického ministerského prohlášení o boji proti terorismu´ ze dne 20. září 2001 a ,Usnesení a Akčního plánu mimořádného zasedání Evropské rady´ ze dne 21. září 2001 pro Českou republiku”).

Ve druhé fázi Ministerstvo vnitra vypracovávalo v meziresortní součinnosti analýzu k témuž tématu. Získané podklady byly do konce roku 2001 zapracovány do dokumentu “Vyhodnocení připravenosti České republiky plnit úkoly, vyplývající ze ,Společného euro-amerického ministerského prohlášení o boji proti terorismu´ z 20. září 2001 a ,Usnesení a Akčního plánu mimořádného zasedání Evropské rady´ z 21. září 2001″.

S ohledem na vývoj událostí vyhodnocovací proces mapující připravenost České republiky na boj proti terorismu, přerostl v rozhodnutí vytvořit dokument, který by jasně vytýčil požadované cíle, cesty k jejich dosažení, stanovil gesci za tato opatření a termín jejich provedení. Usnesením č. 1364 ze dne 19. prosince 2001 vláda uložila ministru vnitra úkol zpracovat a do konce března 2002 předložit “Národní akční plán České republiky boje proti terorismu” (dále jen “NAP”). Bezprostředním východiskem pro jeho strukturu byl právě text “Vyhodnocení”, který byl do NAP beze zbytku zapracován.

Vláda České republiky schválila NAP dne 10. dubna 2002 svým usnesením č. 385 a uložila ministru vnitra každoročně vždy k referenčnímu datu 31. prosince NAP aktualizovat. První vyhodnocovací proces NAP se tedy vztahuje k datu 31. prosince 2002 a jeho výsledkem je dokument “Národní akční plán boje proti terorismu /aktuální znění pro rok 2003/”, který byl přijat usnesením vlády ze dne 14. dubna 2003, č. 361. Druhý vyhodnocovací proces NAP se vztahuje k datu 31. prosince 2003 a jeho výsledkem je dokument “Národní akční plán boje proti terorismu /aktuální znění pro rok 2004/”, který byl přijat usnesením vlády ze dne 19. května 2004, č. 479.

Charakteristika NAP

NAP je možné ve stručnosti charakterizovat jako klíčový veřejně přístupný dokument, který shromažďuje všechny základní úkoly, které je v rámci České republiky třeba splnit pro to, aby se zvýšila připravenost země reagovat na případný teroristický útok proti zájmům ČR doma i ve světě.

Zároveň tento text představuje jasnou deklaraci země o schopnostech dostát svým závazkům, které vyplývají z jejího členství v Severoatlantické alianci, z jejího úsilí stát se členem Evropské unie a z její angažovanosti ve většině mezinárodních organizací, které jsou oporou světového řádu na počátku 21. století.

Opatření, která mapuje, jsou srovnatelná s obdobnými materiály v zahraničí. Jedná se o oblasti:

* bezpečnostní - vojenské a policejní (kontroly osob a vozidel, ostraha klíčových budov)
* legislativní (právní ošetření celé agendy)
* operativní (možnost užití operativních prostředků v boji proti terorismu);
* kroky v rámci hraničních kontrol a imigrační politiky
* kroky, konané s cílem zamezení financování terorismu
* organizační postupy - nařízení, umožnění a usnadnění spolupráce mezi zpravodajskými službami a silovými resorty v rámci států, stejně jako v mezinárodním měřítku
* prověrky zaměstnanců (zejména u letištního personálu)
* kroky v rámci oblasti civilní ochrany a resortu zdravotnictví (zajištění krytů, vody a potravin pro případ krize)
* vyřešení finančního pokrytí nastalé situace (dodatečné mzdové a investiční náklady, pojišťovnictví)

Přehled byl původně koncipován ve formě tabulky, rozdělené na sloupce: “cíl”, “prostředky k jeho dosažení”, “již uskutečněná nebo probíhající opatření”, “harmonogram plnění opatření”, “odpovědný orgán”. Počínaje rokem 2004 se struktura změnila” úvodní část, nazvaná “Česká republika v boji proti terorismu” přehledně popisuje současný stav v konkrétních oblastech. Konkrétní úkoly pak obsahuje až navazující harmonogram připravovaných opatření.

Koordinátorem aktivit, souvisejících s přípravou, vyhodnocením a každoroční aktualizací NAP je odbor bezpečnostní politiky Ministerstva vnitra. Spolugestorem tvorby tohoto dokumentu je Ministerstvo zahraničních věcí.

Je třeba otevřeně konstatovat, že bez událostí ze dne 11. září 2001 by materiál obdobný NAP s největší pravděpodobností vznikal pomaleji, byl by jinak strukturován, jinak by se jmenoval a byl by patrně zcela neveřejný, ale rozhodně by se bez něj ČR v dlouhodobém časovém horizontu neobešla. V takovémto rozsahu a hloubce nemá NAP jako otevřený materiál v ČR v oblasti boje proti terorismu precedent.

Přitom je na druhé straně pravdou, že NAP není jen odvozením aktivit EU. Toho důkazem je ta skutečnost, že aktualizace NAP v ČR probíhala, i v době, kdy Akční plán (a “Road Map”) Rady EU jakoby upadl v zapomnění (v průběhu roku 2003 k jeho žádné aktualizaci nedošlo). Novou dynamiku do věci vnesly až tragické události v Madridu z března letošního roku. Na ně mimo jiné navazovala “Deklarace Evropské rady proti terorismu” z 25. - 26. března 2004 a s ní spjatá nová vlna aktualizací Akčního plánu Rady EU. V jeho současné fázi jsou členské státy Unie pobízeny k prohlubování spolupráce zejména v oblasti výměny informací zpravodajské povahy nebo vztahující se přímo k oblasti vynucování práva (zejména za pomoci již existujících struktur - jako je Europol, Eurojust, Pracovní skupina policejních náčelníků, atd. - ale i prostřednictvím nově ustavené pozice protiteroristického koordinátora).

ČR se na novou situaci adaptovala a vedle NAP proto existuje dokument “Analýza schopnosti České republiky dostát závazkům, zakotveným v Deklaraci Evropské rady proti terorismu a Akčním plánu Rady EU”, využitý pro potřeby Výboru pro EU.

Opomenout nelze ani návštěvu hodnotící mise Rady EU, která do ČR zavítala ve dnech 23. - 25. listopadu 2004. První návrh hodnotící zprávy byl ČR adresován na konci ledna 2005. Informace o obsahu hodnotící zprávy bude v průběhu 1. čtvrtletí 2005 předložena Bezpečnostní radě státu. Výsledky mise se bezprostředně odráží i na přípravě NAP pro rok 2005.

Vzhledem k tomu, že na úrovni EU se bude Akční plán Rady EU aktualizovat pružně, nejméně dvakrát do roka (k prosinci a červnu každého roku), bude i ČR jeho aktualizace sledovat.

Další protiteroristické materiály ČR

NAP a “Analýza” rozhodně nejsou jedinými materiály, které vyhodnocují úroveň připravenosti ČR na případné teroristické ohrožení. Z ryze vnitrostátních jmenujme připravovaný dokument “Koncepce bezpečnostní strategie České republiky”, který se ovšem zabývá tématem vnitřní bezpečnosti jako celku.

Další souhrnné materiály jsou vytvářeny z podnětu mezinárodních organizací, z nichž jmenujme:

* závazky, které pro Českou republiku vyplývají z rezoluce Rady bezpečnosti Organizace spojených národů č. 1373 ze dne 28. 9. 2001; jsou vyhodnoceny ve Zprávě ČR k naplňování závazků vyplývajících z rezoluce RB č. 1373 k boji proti mezinárodnímu terorismu, která byla zpracována v souladu s Usnesením Vlády ČR ze dne 10. 10. 2001 č. 1045 a přijata Usnesením Vlády ČR ze dne 19. 12. 2001 č. 1364 a ve zprávách doplňujících (materiál je kompletován v rámci Ministerstva zahraničních věcí).
* podklady pro potřeby Světové banky, Mezinárodního měnového fondu a Pracovní skupinu pro finanční akci (FATF); jsou připravovány primárně v gesci Ministerstva financí, resp. jeho Finančního analytického útvaru; přestože ČR není přímo členem FATF, zintenzívňuje nadále kontakty se sekretariátem této organizace, s cílem bezprostřednějšího zapojení do jeho činnosti, přičemž intenzívně sleduje doporučení FATF jak v oblasti boje proti praní špinavých peněz, tak v oblasti boje proti financování terorismu a akceptuje je jako referenční rámec při vytváření legislativy v uvedených oblastech; ČR proto v návaznosti na výzvu Ministerské rady OECD a sekretariátu FATF v roce 2002 jako pilotní země vyplnila dotazník FATF, vztahující se k problematice implementace “Zvláštních doporučení FATF k boji proti financování terorismu”.

Na tomto místě je možné se zeptat, zda se ve všech výše uvedených případech nejedná o zbytečné kroky, zda České republice vůbec nějaké nebezpečí ze strany mezinárodního terorismu hrozí? Odpovídám, že by bylo chybou domnívat se, že Česká republika je středem světa, který je cílem všech teroristických skupin, stejně jako by bylo chybné věřit, že se všechna nebezpečí tomuto státu vyhnou. Česká republika je v současné protiteroristické kampani natolik zaangažována, že případné riziko rozhodně nelze bagatelizovat. Ostatně ani rozměr vnitrostátně motivovaného terorismu nelze nikdy plně vyloučit.

Závěr

Je možné konstatovat, že protiteroristická opatření se v ČR dostala, je-li to tak možné říci, na standardní úroveň. Uvedený stav potvrdili i experti EU, kteří do ČR zavítali v listopadu 2004 v rámci Hodnotící mise Rady EU.

De facto každá situace, na kterou musela bezpečnostní komunita ČR v nedávné minulosti reagovat - ať už se jednalo o zajištění bezpečnosti summitu Světové banky a Mezinárodního měnového fondu, summitu NATO, vypořádání se s několika vlnami poplašných telefonátů, krize ve vztahu k situaci na Blízkém východě, atd. - nemalou měrou přispěla k tomu, že připravenost ČR na celou škálu eventuálních ohrožení je nyní mnohem vyšší než před několika málo lety. Jednotlivé zainteresované subjekty, umístěné napříč jednotlivými resorty a dalšími úřady byly “nuceny” spolu navzájem komunikovat, ke prospěchu společného cíle: zvýšení bezpečnosti republiky.
Použité podklady:
materiály ČR:

Usnesení vlády ČR č. 385 ze dne 10. dubna 2002 k materiálu Národní akčního plán boje proti terorismu.

Usnesení vlády ČR č. 361 ze dne 14. dubna 2003 k materiálu Národní akčního plán boje proti terorismu: aktualizované znění pro rok 2003).

Usnesení vlády ČR č. 479 ze dne 19. května 2004 k materiálu Národní akčního plán boje proti terorismu: aktualizované znění pro rok 2004).

Usnesení vlády ČR č. 1230 ze dne 1. prosince 2004, k Informaci o Závěrech analýzy bezpečnostního systému ČR.

materiály EU:

Společné euro-americké ministerské prohlášení o boji proti terorismu, 20. září 2001, Brusel.

Usnesení a Akční plán mimořádného zasedání Evropské rady, 21. září 2001, Brusel.

09876/04 - Corr. 1 - Provisional findings of the two “peer evaluation” mechanisms affecting the Union fight against terrorism.

09876/04 - Provisional findings of the two “peer evaluation” mechanisms affecting the Union fight against terrorism.

10010/04 - EU Plan of Action on Combating Terrorism.

10207/04 - Evaluation of the legal systems of the EU Member States and their implementation at national level in the fight against terrorism - letter from Norway and Iceland.

10239/04 - Evaluation of national anti-terrorist arrangements.

10239/04 - Rev. 1 - Evaluation of national anti-terrorist arrangements.

10444/04 - Evaluation of the legal systems of the EU Member States and their implementation at national level in the fight against terrorism - letter from Norway and Iceland.

10586/04 - EU Plan of Action on Combating Terrorism.

07486/04 - Declaration on Combating Terrorism.

09816/04 - Follow up to the European Council Declaration on Terrorism.